低空飞行服务保障建设现状

  2010年8月，国家制定下发了《关于深化我国低空空域管理改革的意见》（国发﹝2010﹞25号），正式拉开了我国低空空域管理改革大幕。

  第一轮改革试点（2010-2014）：突出空域分类化管理，军航空管系统率先在试点地区将低空空域由原来的全部为管制空域，改为管制、监视、报告三类空域，按照审批和报备两种方式实行分类管理以提高低空空域的使用效率。

  第二轮改革试点（2015-2018）：突出空域精细化管理，在首轮试点的基础上，重点优化空域审批制度、建立低空空管服务保障示范、加强“低慢小”航空器安全管控等，着力解决空域管理粗放、使用效率不高的问题。

  第三轮改革试点（2018年至今）：突出空域协同化管理，在试点城市成立了由省政府牵头组成的军地民三方低空域协同管理机构和运行管理中心，将任务、空域、飞行计划3个申请环节简化为飞行计划报备1个环节，给予地方政府更多管理权，实现飞行计划“一站式”审批服务。

  按照低空飞行活动主要分有人和无人驾驶来看，为传统通用航空（含部分无人机）服务的低空飞行服务保障体系已经建立并逐年完善。而无人机则主要是依靠无人机空中交通管理系统（UOM）、飞行服务站（FSS）、军民航管制单位来实现空管服务提供。低空飞行运行管理模式大致如图3所示，具体到飞行服务保障，包括以下几个方面：

  1.体系架构。按照《低空飞行服务体系建设总体方案》，我国低空飞行服务包括国家信息系统、区域信息系统和飞行服务站（FSS）三级，一二级的建设工作主要由民航空管系统承担，第三级服务站的建设主要由地方政府和社会力量承担。在低空空域管理改革试点中的服务站，都是以地方政府为主开展的建设。

  2.服务对象。我国设立的FSS仅为通用航空（含少部分无人机）提供各类低空飞行服务。

  3.服务功能。最重要的包含飞行计划、航空情报、航空气象、搜寻与救援、飞行中的动态监视和通信（A类FSS）等。

  4.服务费用。我国为低空用户更好的提供的各类基础服务均免费，部分FSS可提供收费的个性化服务。飞行服务站运行维护费用的来源有多种，地方政府投资兴建的飞行服务站，由政府补贴进行支出；地方企业建设的飞行服务站，由地方企业自行出资；空管单位建设的飞行服务站，由空管单位通过事业性支出解决。

  5.数据提供。我国FSS数据源来源种类较多，通信监视信号主要引接于民航各空管分局（站），以及FSS自建的通信监视设备；情报和气象数据引接于民航各空管分局（站）、国家和地方气象局、机场气象观测设备、航空公司气象部门。

  1.试点中偏离现行国家空域管理规章的做法尚未得到立法确认，也缺乏全国统一的技术规范和标准。比如试点中采取的诸如简化审批流程、动态空域管理等一些改革措施没有相应立法确认，或将导致改革措施的合法性和权威性受到质疑；空域划分、飞行监控、数据共享等在技术实施上存在地区差异，将导致各地区管理方式不一致，影响空域使用的协同性和效率；放宽通用航空活动范围、引入新技术等一些做法与现行国家空域管理规章存在冲突，可能会引起管理上的混乱，甚至引发法律纠纷；试点地区在低空空域管理中的权限和责任尚未通过立法明确，可能会引起地方与中央管理部门的职责划分不清，出现管理效率低下甚至推诿扯皮现象；试点地区的安全管理上的水准参差不齐，增加了低空活动的安全风险；数据共享与协同管理不足，容易引发信息孤岛现象，影响空域管理的整体效率；试点中的技术规范和管理措施与国际标准存在差距，可能会影响我国低空空域管理的国际化水平，影响通用航空和无人机产业的国际竞争力。

  2.试点范围较局限，多数限于军航管理的低空空域，尚未涉及民航航路及机场周边低空空域。军航管理空域的管理需求与民航航路及机场周边空域存在比较大差异，因此形成的改革措施可能没办法直接适用于民航航路及机场周边空域，影响改革的实际效果和推广价值，难以形成可推广的全国性经验；民航航路及机场周边区域的空域管理复杂性和重要性较高，也是通用航空和无人机活动的重要区域，未纳入试点可能会引起改革措施在实际应用中面临挑战。

  3.有人机与无人机的低空飞行服务尚未实现融合发展。有人机和无人机的空域管理目前处于分离状态，缺乏统一的空域使用规则和协同管理机制，这将导致空域资源利用效率低下，甚至引发飞行冲突，增加安全风险；在通信、导航、监视（CNS）等方面的技术标准尚未统一，两类飞行器没办法实现有效的数据共享和协同运行，影响低空飞行服务的整体效率；监督管理体系、安全管理和应急处理体系尚未实现融合，无人机的监管相对滞后，增加了安全风险和管理难度；飞行规则存在一定的差异，例如飞行高度、速度限制、避让规则等，将导致两类飞行器在低空空域运行时产生矛盾，影响飞行安全和效率；在飞行数据共享方面存在不足，缺乏统一的数据平台和共享机制；低空空域的基础设施建设（如通信、导航、监视设施）尚未最大限度地考虑无人机的需求，影响低空飞行服务的融合发展；产业发展不平衡，无人机产业相对新兴，尚未与传统有人机产业实现深层次地融合；尚未建立统一的低空飞行服务平台，没办法实现飞行计划申报、空域使用协调等功能的整合。

  4.飞行服务站的建设规划缺乏统一标准。部分省市尚未制定飞行服务站的建设规划。依照国家规定，飞行服务站运行前一定要通过民航行业的符合性检查，如未通过符合性检查情况下先行建设完成飞行服务站将导致没办法正常运营的情况；未建立飞行服务站退出机制，个别通过局方符合性检查的飞行服务站由于运营情况不佳难以满足低空用户的需求，由于缺乏退出机制导致更有实力和能力建设飞行服务站的单位企业因服务范围内已存在飞行服务站而无法纳入规划建设；UOM或USS与FSS数据接口不规范，现行飞行服务站的主要服务对象是通航，目前尚没办法提供相应的无人机计划申报和运行管理服务，且在实际在做的工作中，适飞空域外的计划申请难题任旧存在；FSS的规划可能缺乏长期考虑，未最大限度地考虑未来低空飞行服务的发展需求，导致飞行服务站的功能不足以满足未来需求，影响其可持续发展。

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